número de Op

OP no mundo

11690-11825

1 Europa

4577-4676
39,07 - 39,53%

2 américa do sul

3061-3081
26,30 - 26,50%

3 Ásia

2773-2775
23,67 - 23,46%

4 África
​

995-958
8,13 - 8,19%

4 América​ do norte
​

178
1,50 - 1,52%

5 AMéRICA central & caribe

132-142
1,14 - 1,20%

6 Oceânia
​

12-15
0,10 - 0,13%

número de OP regionais/nacionais por continente
​

1 europa

9/4

2 américa​​ do sul

65/0

3 américa​ central

0/0

4 américa do norte

3/0

5 áfrica

22-23/1

6 ásia

57/2

7 oceânia​

2/0

total

158-159/7

cidades capitais

grandes cidades

Número de OP em capitais/GRandes Cidades por continente
​

1 europA

39/15

2 amÉrica do sul​​

51/17

3 amÉrica central​

32/0

4 américa do norte

9/9

5 África

28/20

6 ásia

15/29

7 oceânia​

0/2

total

176/93

Barómetro da vontade política
​​

Com Legislação para OP
​​

total

6773-6801
57,50 - 57,90%
​

1 europa

3390-3410
73,00 - 76,30%
​

2 américa do sul​​

2334
75,80 - 76,30%
​

3 américa central​

127-135
94,80 - 95,10%
​

4 AmériCa do Norte

0
0,00%
​

5 África

164
​17,12 - 17,17%
​

6 Ásia

758
27,34%
​

7 oceânia​

0
0,00%
​

Sem Legislação para OP
​​

total

4917-5024
42,10 - 42,50%
​

1 europa

1187-1266
23,80 - 24,30%
​

2 AMÉRICA DO SUL​​​

727-747
​23,80 - 24,30%
​

3 AMÉRICA CENTRAL​

7
4,90 - 5,20%

4 América DO NORTE

12-15
100,00%
​

5 ÁFRICA

791-794
82,83 - 82,88%
​

6 ÁSIA

2015
72,66%
​

7 oceÂnia​

178
100,00%
​

Uma disseminação pautada por propósitos distintos e por vezes antagónicos 
​​_

Os dados recolhidos permitiram diagnosticar a existência de 11690 a 11825 Orçamentos Participativos nos 71 países abrangidos pelo presente Atlas. Estes números devem ser assumidos com cautela e sem ambição de se constituírem como uma verdade absoluta e inquestionável. Os resultados alcançados têm uma enorme margem de certeza na esmagadora maioria dos países, sendo, no entanto, de assumir dúvidas em relação a alguns contextos.

Entre esses destaca-se o Japão pelas atípicas abordagens metodológicas associadas às práticas identificadas como OP. As experiências nipónicas ascendem às 1865, ou seja cerca de 15% do total mundial de OP, transformando este no segundo país com o maior número de iniciativas e o primeiro sem qualquer tipo de imposição legal relativa à adoção dos OP por parte de governos locais ou outros. 

O Brasil é outras das situações que deve merecer particular atenção nos cálculos. Os dados apresentados são de 2016 e apontam para a existência de 436 iniciativas locais (3,7% do total mundial), sendo, no entanto, anteriores ao enorme retrocesso que os OP têm vivido depois das eleições municipais que tiveram lugar nesse mesmo ano. Não é hoje possível saber quantos OP ativos existem no país, sendo expetável que o levantamento atualmente em curso venha confirmar uma significativa redução no número de casos. 

A Espanha é a terceira situação a merecer particular cuidado. Não existe uma contabilização rigorosa e consensual sobre os OP existentes no país desde as eleições municipais de 2015, originando uma certa especulação sobre os casos ativos no presente. Os dados indicados pelos autores apontam para a existência de 350 a 400 processos, que representam cerca de 3% do total mundial. É, no entanto, necessário esperar para saber se os resultados das eleições locais deste ano, realizadas durante a elaboração do presente Atlas, produzirão ou não alterações no cenário dos Orçamentos Participativos. 

Retirando as três situações expostas, sobre as quais se assumem dúvidas, existe também a certeza de que este Atlas não reúne todos os Orçamentos Participativos no Mundo, pelo que é de esperar que entre o eventual excesso registado nos números e as ausências verificadas se possa alcançar um certo equilíbrio nas estatísticas apresentadas.  
Independentemente das cautelas referidas anteriormente, os dados produzidos são suficientemente robustos para que se possam extrair algumas conclusões sobre as principais tendências verificadas no mundo, conforme se expõe de seguida. 

Em primeiro lugar, pode concluir-se, sem margem para dúvidas, pela existência de uma enorme expansão mundial dos OP, superior às expetativas dos mais otimistas, mas é importante clarificar que se trata de uma disseminação assimétrica, tanto nos territoriais abrangidos, como nos propósitos que sustentam a emergência destes processos, com implicações diretas nos modelos participativos e certamente na qualidade deliberativa associada.

De acordo com os dados apurados, a grande maioria dos Orçamentos Participativos no mundo, cerca de 85%, está sedeada em 31 países com democracias imperfeitas, 12 dos quais na Europa, 7 na América na Sul, 5 na Ásia, 3 em África, 2 na América do Norte e 2 na América Central. 

Os restantes OP distribuem-se da seguinte forma: 5% em Estados com regimes autoritários; 4 a 5% em nações com democracias plenas; 4 a 5% em países com regimes híbridos. A grande surpresa resulta do facto de existirem mais Orçamentos Participativos em territórios onde as liberdades políticas, civis e outras são inexistentes ou limitadas, do que naqueles onde vigoram os melhores princípios democráticos. 

Detendo a atenção nos 11 países com democracias classificadas como plenas, percebe-se que esses reúnem no total entre 535 e 596 Orçamentos Participativos. Destes fazem parte os 350 a 400 casos em Espanha e os 102 na Alemanha. Estes dois Estados congregam respetivamente 65 a 67% e 17 a 19% do total de OP deste grupo de nações. Restam cerca de 15 a 16% de iniciativas disseminadas pelos restantes 9 países. Acresce a esta leitura o facto da esmagadora maioria dos processos germânicos ser de natureza consultiva, o que reforça ainda mais a ideia de uma certa resistência das democracias plenas em adotar o OP como prática. 

Este é certamente um dos dados do presente Atlas que maior sobressalto e mais questionamentos pode provocar no leitor. Não existem argumentos cientificamente comprovados para explicar estas tendências, mas é ainda assim possível lançar algumas hipóteses de pesquisa para futuros trabalhos sobre o tema. 

As democracias plenas, por se considerarem estáveis, por terem sido capazes de proporcionar boas condições de vida às suas populações, por beneficiarem de elevados níveis de confiança relativamente às suas instituições, talvez não vislumbrem no OP uma ferramenta muito pertinente ou pelo menos uma resposta para problemas que possam enfrentar. 

Nos regimes híbridos e totalitários, apesar das diferenças entre esses, o recurso ao OP pode ser uma forma de evidenciar uma postura de “boas intenções” e de “diálogo” por parte das elites que lideram as instituições, contribuir para uma certa paz social e política, promover princípios de boa governação e uma imagem de abertura e de transparência na gestão dos recursos públicos. De uma forma geral, os Orçamentos Participativos são promovidos nestes contextos sem nunca se recorrer à palavra democracia. Em situações como estas, o OP não é vislumbrado como um instrumento contra-cíclico, ao qual possa estar associada uma ambição transformadora da realidade e um projeto de democratização política e social, mas antes uma ferramenta de legitimação do regime. Isto não significa que os Orçamentos Participativos e os seus resultados sejam fruto de manipulação. Não se possuem elementos concretos para tal afirmação. Podem pelo contrário constituir uma cedência consciente das instituições de governo, procurando por essa via retirar benefícios políticos e sociais.  

Uma análise crítica da história dos Orçamentos Participativos permite lançar a ideia de que a América do Sul foi provavelmente a região do planeta que maior ambição transformadora depositou nestes mecanismos. A eles esteve associado um efetivo projeto de mudança social e política, em defesa de uma democracia de grande intensidade, de inversão das lógicas de poder, de combate efetivo à corrupção e às desigualdades, entre outras dimensões. A transposição deste ideal para o mundo não era de todo possível, razão pela qual a disseminação do OP se fez com recurso a uma utilização seletiva, por vezes excessivamente seletiva, dos seus propósitos e das suas aspirações, retirando-lhe a real capacidade transformadora. 

É isto que justifica, por exemplo, que na Europa o OP se tenha dedicado sobretudo à reconstrução da confiança entre cidadãos e instituições e menos ao combate à corrupção e às desigualdades, extraindo-lhe a dimensão transformadora das próprias instituições. A acomodação realizada permite que os modelos de governação funcionem maioritariamente nos moldes tradicionais e em simultâneo promovam o OP. 

É esta mesma leitura que também permite compreender a forma como OP foi aceite em países com governos autoritários. Nestes não existe um objetivo transformador mas antes uma ambição de legitimação da ordem e do regime vigentes. 

A adaptação do OP a contextos tão distintos, servindo propósitos inclusive antagónicos, é uma das marcas da ampla disseminação destes processos participativos ao longo de três décadas. O OP tem, assim, mudado de identidade em função dos contextos de incorporação. Trata-se de uma inovação que viveu nas margens e que ao transformar-se em política pública ou corrente principal (mainstream) perdeu intensidade e ambição transformadora. Provavelmente não poderia ser de outra forma para que o OP pudesse alcançar tamanha projeção e aceitação em todos os quadrantes políticos. 

Esta não é uma visão derrotista relativamente ao potencial deste instrumento. A pretensão de associar o OP a um projeto mais amplo de criação de lógicas mais intensas de viver a democracia e de construir comunidade deu lugar a outras ambições, certamente menos radicais ou utópicas, mas igualmente transformadoras de determinadas dimensões da política, da administração pública e da sociedade. Nenhum um outro instrumento, de que haja memória, teve esta capacidade de se moldar a contextos tão diversos, alguns dos quais representando a própria negação dos ideais do OP. Essa é sobretudo uma marca da vitalidade do OP enquanto conceito. Este não se perdeu. Ele viajou pelo mundo, reinventou-se de inúmeras formas, mudou a vida de muitas pessoas, conquistou atores muito diversos, provocou inúmeras cooperações internacionais e continua em plena dinâmica de expansão. 

A análise cruzada entre a distribuição territorial dos OP e o Índice de Perceção da Corrupção permite reforçar os argumentos expostos, na medida em que a maioria dos processos, ou seja cerca de 57% do total mundial, está localizada em 26 países posicionados nos dois melhores níveis do referido índice, que coincidem globalmente com as democracias imperfeitas; 37% no terceiro e apenas 5 a 6% no nível mais baixo, ou seja, no pior em termos de corrupção. Não deixando certamente de ser uma preocupação de uma parte dos OP no mundo, o combate a este problema não constituiu a principal motivação destas iniciativas.    

Do projeto transformador associado aos primeiros Orçamentos Participativos fazia também parte uma deliberada intenção de combater as desigualdades sociais, de assegurar uma mais justa redistribuição dos recursos e de promover o acesso mais igualitário aos serviços públicos essenciais. Tendo por base esta premissa e recorrendo ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), das Nações Unidas, constata-se que a maioria dos OP no Mundo, ou seja 59%, está localizada em 29 países com o mais alto nível de IDH. Cerca de 28% dos OP estão sedeados em 15 nações com o nível imediatamente a seguir, classificados pelos organizadores como “alto”. Apenas 8% e 5% dos OP pertencem a contextos com os níveis médio e baixo de IDH, integrados respetivamente em 10 e em 15 Estados. Este dado permite reforçar a hipótese de que também esta dimensão transformadora dos OP se perdeu em muitos locais por onde o processo se tem vindo a instalar, dedicando os seus propósitos a outras dimensões, provavelmente menos ambiciosas.

O recurso ao ranking da felicidade no presente Atlas deve-se ao interesse renovado que as unidades de medida imateriais podem ter na formulação de políticas públicas, escapando um pouco ao tradicional Produto Interno Bruto, entre outros indicadores estatísticos mais convencionais. A literatura sobre a relação entre felicidade e participação cidadã é bastante escassa e inconclusiva em muitos aspetos. Este é, assim, outro dos caminhos de pesquisa que se pretende desafiar a partir do Atlas. Estão, por exemplos, os OP a contribuir para o reforço da felicidade das populações e por essa via a fazer crescer o seu empenho participativo? Não detendo respostas para estas e outras questões, resta de momento compreender a forma como os Orçamentos Participativos no mundo se distribuem tendo por base o ranking da felicidade, produzido pela United Nations Sustainable Development Solutions Network em parceria com a Ernesto Illy Foundation. Os dados obtidos permitem concluir que a maioria dos processos, cerca de 64%, está localizada em países posicionados no segundo nível do índice em análise. Cerca de 34% referem-se a OP que ocorrem em Estados com o mais alto nível de felicidade, enquanto apenas 2% de situam em nações integradas no terceiro e penúltimo patamar.  

Efetuada uma análise transversal dos quatro índices, sobressai como tendência maioritária o facto de se verificar uma concentração superior a qualquer outra de Orçamentos Participativos em Estados com democracias imperfeitas, o que permite lançar como hipótese que a correção de algumas imperfeições deste sistema de governo, como a quebra de confiança nas instituições, continue a ser o principal motor de impulso para a disseminação destes processos pelo mundo, muito mais do que o combate à corrupção e às desigualdades. Não se excluem outros propósitos, como aliás de explicitou antes, mas este parece ser de facto o maioritário. 

Em termos globais, pode afirmar-se que o território privilegiado de afirmação dos Orçamentos Participativos no mundo é o que apresenta as caraterísticas de uma democracia imperfeita, se encontra situado no segundo melhor nível de combate à corrupção, possui um índice de desenvolvimento humano muito alto e se posiciona no segundo patamar do ranking de felicidade. 


Disseminação é também sinónimo de diversificação dos atores e das escalas 
A expansão internacional dos Orçamentos Participativos tem também beneficiado de outras tendências, nomeadamente: 
​

• Do crescimento dos processos promovidos por outros grupos de atores ou de tipologias de instituições, que não os tradicionais governos locais. Entre essas destacam-se as escolas públicas, os grupos comunitários em países com processos de descentralização embrionários e outras entidades privadas, como agências, empresas e associações. Estes processos representam hoje cerca de 15% do total dos OP no mundo. Portugal e os Estados Unidos da América protagonizam um papel importante neste domínio, na medida em que são os únicos dois países onde se verifica uma maioria de experiências promovidas por escolas. Os processos conduzidos por governos locais são, nestes dois casos, em número inferior. 
• Do reforço das práticas de escala territorial e institucional superiores. De acordo com o levantamento efetuado, existem 7 Orçamentos Participativos nacionais e 158 regionais em funcionamento nos 71 países que compõem o Atlas. Os primeiros estão sedeados em Portugal (3), na Ucrânia (1), na Coreia do Sul (1), em Taiwan (1) e na República Democrática do Congo (1). Os segundos estão dispersos um pouco todas as regiões do planeta, com destaque para a Federação Russa (55), o Perú (25) e o Equador (24). A América do Sul é o continente que concentra o maior de casos de nível regional, nomeadamente 65, o que corresponde a cerca de 41% do total. 
  
  

Do protagonismo das cidades. A este nível merecem particular destaque as áreas urbanas capitais e as que possuem populações superiores a 1 milhão de habitantes. De acordo com o diagnóstico realizado, foram identificados 175 Orçamentos Participativos a funcionar em cidades capitais – nacionais e regionais – em 38 países, e 93 cidades de grande dimensão, em 33 países. O papel destes governos locais é preponderante na disseminação dos OP, na medida em que amplia a visibilidade pública e por vezes mediática destas iniciativas e serve de exemplo e de incentivo a outros. A América do Norte é o continente com maior proporção de OP em grandes cidades face ao total dos que são promovidos por governos locais, nomeadamente 9 em 98, o que corresponde a 9,2%. Um olhar comparativo entre os diferentes países permite concluir que a China é o que apresentar a maior proporção a este nível, com 4 OP a funcionar nestes territórios, num total de 5 a 7 casos. Segue-se o Egipto com 3 grandes áreas urbanas implicadas no OP, entre um total de 8 a 10 iniciativas.


por Nelson Dias, Sahsil Enríquez e Simone Júlio

índice de Democracia

Democracias ​PLENAS

569-633
4,87 - 5,35%

Democracias imperfeitas

9962-10018
85,22 - 84,72%

regimeS HÍBRIDO​S

560-570
4,79 - 4,82%

REGIMES AUtoritárioS

599-604
​5,11 - 5,12%

índice de Perceção da corrupção

100 - 76 (baixo)

212-216
1,81 - 1,91%

75 - 51 (médio)

6475-6553
55,39 - 55,42%

50 - 26 (alta)

4342-4385
34,14 - 37,08%

25 - 0 (muito alta)

661
​5,65 - 5,59%

índice de desenvolvimento humano

Muito Alto

6887-6979
58,98 - 59,07%

Alto

3327-3367
28,48 - 28,50%

Médio

883-886
​7,50 - 7,56%

Baixo

583
​4,93 - 4,99%

índice da felicidade humana

8.0 - 6.1 (muito alto)

3841-3953
33,33 - 33,91%

6.0 - 4.1 (alto)

7405-7429
63,71 - 64,26%

4.0 - 2.1 (médio)

278
2,38 - 2,41%

2.0 - 0.0 (baixo)​

0
​0,00%